■ 陈 曦

中国商务新闻网主权债务是一国以其主权为担保的对外负债，是政府为增长和发展融资的重要方式。伴随全球主权债务规模不断攀升、债务依赖度急剧增加、债务违约风险持续放大，“大而不能倒”的主权债务推动了国际金融治理机制的重组，并对全球政治经济权力分配产生了深远影响，主权债务治理成为维护全球经济稳定的重要国际公共产品。而在第二次世界大战后美国主导建立的“中心—外围”国际政治经济体系中，主权债务危机已从拉美等外围国家蔓延至美欧等中心国家。

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以1947年冷战开启为肇始，美国开始率先免除同盟国战争债务，并很快发现减免债务可以降低借贷成本、增加财政空间、稳定通货膨胀。1956年，美国等西方债权国成立了巴黎俱乐部，以协调债务重组和重置。由于在布雷顿森林体系“嵌入式自由主义”下，私人投资者和金融机构被严格的资本管制限制在国境之内，因此发展中国家主权债务大多来自西方国家双边官方贷款或布雷顿森林机构多边贷款。

至1973年布雷顿森林体系瓦解，西方国家接连解除资本管制和金融监管，跨境国际银行贷款迅速扩张，发展中国家也转向主要吸引私人机构信贷和投资，主权债务规模急剧增长。1976年，美国华尔街银行以及少量欧洲和日本银行组成的国际银团成立了伦敦私人债权人俱乐部，成为私人债权人对所持外债进行协商谈判的平台。其意味着西方国家私人银行和机构投资者结成同盟，国际信贷市场趋于集中化和中心化，从而形成了国际债权人卡特尔。

1980年，美联储突发性加息以应对美国严重滞胀危机，全球信贷市场急剧紧缩，导致1982年墨西哥等拉美国家债务危机率先爆发，并造成其后35个发展中国家灾难性债务违约，成为二战后第一次重大主权债务危机。这也标志着二战后世界经济稳定的终结和此后40余年全球金融动荡的开端。

为避免债务危机累及华尔街等大银团破产，美国政府及国际货币基金组织积极介入并进行债务重组和提供附加条件贷款，以维持债务国基本偿债能力。国际货币基金组织在此过程中被赋予了无与伦比的权力，不仅作为官方债权人，还成为了国际危机管理人、国际财政纪律执行人、国际债务市场准入规则监管人以及国际债权人卡特尔的非正式领导人。此后，新型主权债务治理机制逐渐成型——华尔街银团与美国操控下的国际货币基金组织—世界银行集团—巴黎俱乐部结成同盟。

至90年代，华尔街银团逐渐退出主权债务市场以降低风险敞口，转而充当贷款承销商和金融中介机构，债券融资成为主权债务的主要形式。同期，国际信用评级寡头穆迪、标普和惠誉兴起，部分分散了国际货币基金组织的监管职能，其发布的信用报告成为债务市场准入的私人印章，一旦信用评级下调，债务国借款成本将迅速上升，甚至被完全排除在国际资本市场之外。

2001年“9·11事件”后，美国国会中的孤立主义势力强烈反对提供援助和贷款来应对国际危机，国际货币基金组织和世界银行集团随后相继终止了援助计划，其作为官方债权人的职能被严重削弱，20世纪后期建立的官方债务危机管理机制开始走向混乱。

2001年年底，阿根廷单方面宣布拒绝偿还820亿美元公共债务，引发了史上最大主权债务违约事件。瑞士信贷银行和七家华尔街银行组成的财团提出了“巨额互换”再融资计划，将阿根廷到期债券与期限更长但利率更高的新债券互换。此后，伴随美国量化宽松和IT业泡沫破裂，国际金融市场流动性再次异常充裕，类似“巨额互换”的掠食性信贷，成为外国投机性投资者从中渔利的新机会。

由于长期大幅扩张主权信用，西方国家也已彻底从20世纪的净债权国转换为21世纪的净债务国。2009年年底希腊主权债务危机爆发，标志债务危机开始从外围国家向中心国家蔓延。为避免希腊违约造成欧洲银行体系乃至欧洲货币联盟崩塌，欧盟其他成员国联合欧洲央行等筹备了有史以来最大规模的1100亿欧元紧急贷款。而苛刻的贷款条件导致希腊陷入深度萧条。

2020年新冠肺炎疫情暴发后，集合了西方传统债权国和中国等新兴债权国的二十国集团开始更多承担起主权债务治理职能，以解决暂停偿债倡议国家广泛的主权债务挑战。2023年1月，美国联邦政府债务规模达到31.4万亿美元的法定债务上限，其中近8万亿美元为外债，主权债务危机最终蔓延至全球金融中心美国，其将对全球金融体系带来怎样灾难性后果尚无法预测。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

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